Комментарий к гл. 7 "Общее образование" нового закона об образовании в РФ

Комментарий к гл. 7 "Общее образование" Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации"

Общее образование (как дошкольное, так и три уровня школьного) регулируется седьмой главой Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее – Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации").

Статья 63 закона устанавливает преемственность образовательных программ дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования.

Форма получения общего образования и форма обучения по конкретной основной общеобразовательной программе определяются родителями (законными представителями) несовершеннолетнего обучающегося. Вместе с тем, в статье содержится такое ограничение, как невозможность получать дошкольное, начальное и основное общее образование в форме самообразования. Самообразование возможно только с уровня среднего общего образования.

Частью 5 ст. 63 закона предусмотрено, что органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов ведут учет детей, имеющих право на получение общего образования каждого уровня и проживающих на территориях соответствующих муниципальных образований, и форм получения образования, определенных родителями (законными представителями) детей. В данном случае не совсем ясно, с какого возраста начинается учет детей, имеющих право на получение дошкольного образования: в частности, надо ли учитывать детей младше трех лет. Представляется, что такие дети также подлежат учету, поскольку право на получение дошкольного образования возникает ранее трех лет.

При выборе родителями (законными представителями) детей формы получения общего образования в форме семейного родители (законные представители) информируют об этом орган местного самоуправления муниципального района или городского округа, на территории которого они проживают. Соответственно, заявление о выборе семейного образования подается в муниципальные органы, а не в конкретную образовательную организацию.

Статья 64 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", регулирующая дошкольное образование, вводит новую дополнительную гарантию для родителей. Родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся, обеспечивающие получение детьми дошкольного образования в форме семейного образования, имеют право на получение методической, психолого-педагогической, диагностической и консультативной помощи без взимания платы, в т. ч. в дошкольных образовательных организациях и общеобразовательных организациях, если в них созданы соответствующие консультационные центры.

Фактически, речь идет о том, что, даже не будучи контингентом образовательной организации, родители имеют право на получение консультаций и иной помощи за бюджетный счет. При этом обеспечение предоставления данного вида помощи осуществляется органами государственной власти субъектов РФ.

Статья 65 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" регулирует такой вопрос, как плата, взимаемая с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми, осваивающими образовательные программы дошкольного образования в организациях, осуществляющих образовательную деятельность.

Отдельный вопрос – разделение образовательной услуги и услуги по присмотру и уходу. Образование является государственной гарантией, Конституция РФ гарантирует его бесплатность и общедоступность. Присмотр и уход не являются государственной гарантией, поэтому бюджет может не брать на себя нагрузку по содержанию детей (осуществляя его полностью за счет средств родителей (законных представителей)). Закон фиксирует эту услугу как платную. Не допускается включение расходов на реализацию образовательной программы дошкольного образования, а также расходов на содержание недвижимого имущества государственных и муниципальных образовательных организаций, реализующих образовательную программу дошкольного образования, в родительскую плату за присмотр и уход за ребенком в таких организациях.

 

Вместе с тем, плату за услугу присмотра и ухода устанавливает учредитель. Вопросы снижения финансовой нагрузки на родителей обучающихся в вопросах размера родительской платы могут быть решены учредителем несколькими способами.

Способ 1. Учредитель вправе ввести дополнительную, сверх предусмотренной законом, компенсацию для родителей. Это возможно в рамках дополнительных мер социальной защиты из бюджета как муниципалитета, так и региона, при наличии финансовой возможности.

Способ 2. Учредитель вправе снизить сам размер родительской платы относительно реальной стоимости услуги, не взимать плату с отдельных категорий лиц, ввести льготные категории потребителей. Фактически, он имеет право установить родительскую плату ниже себестоимости оказания услуги либо для всех категорий потребителей, либо для льготных категорий. Одновременно учредитель должен решить вопрос с компенсацией выпадающих доходов для образовательной организации. Это можно сделать посредством доведения до образовательной организации иной целевой субсидии (согласно абз. 2 ч. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ). Обязанности компенсировать выпадающие доходы в случае установления платы менее себестоимости у учредителя нет, на уровне закона она не зафиксирована. Однако такая обязанность вытекает из логики финансирования государственных (муниципальных) работ, услуг. Кроме того, рекомендация об этом (параллельно с рекомендацией не поднимать родительскую плату) установлена письмом Минобрнауки России от 24.04.2013 № ДЛ-101/08 "О размере платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми".

Частью третьей ст. 65 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" установлено, что за присмотр и уход за детьми-инвалидами, детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, а также за детьми с туберкулезной интоксикацией, обучающимися в государственных и муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательную программу дошкольного образования, родительская плата не взимается. Соответственно, данные категории потребителей на уровне закона полностью освобождены от уплаты родительской платы. Вопрос о том, за счет какого бюджета должны быть осуществлены соответствующие расходы, законом не решается, соответственно, вариант возложения расходов на учредителя остается единственно возможным.

Способ 3. Учредитель выделяет часть услуги по присмотру и уходу в качестве бесплатной для потребителя, что снизит общую стоимость услуги. Например, отдельно может быть выделено и обеспечено за счет средств соответствующих бюджетов питание обучающихся. В случае если расходы на питание будут выделены в отдельную услугу, которую учреждение будет оказывать на бесплатной основе по заданию учредителя, стоимость услуги по присмотру и уходу существенно снизится.

Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" сохраняет процентные размеры компенсации: не менее 20% среднего размера родительской платы за присмотр и уход за детьми в государственных и муниципальных образовательных организациях, находящихся на территории соответствующего субъекта РФ, на первого ребенка, не менее 50% размера такой платы на второго ребенка, не менее 70% – на третьего ребенка и последующих детей. Вместе с тем, база для расчета меняется. Если ранее компенсация рассчитывалась от внесенной платы, то теперь – от среднего размера родительской платы по региону.

Статья 66 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" регулирует начальное общее, основное общее и среднее общее образование.

Начальное, основное и среднее общее образование являются обязательными уровнями образования. Требование обязательности среднего общего образования применительно к конкретному обучающемуся сохраняет силу до достижения им возраста 18 лет.

Согласно ч. 7 ст. 66 закона в образовательной организации, реализующей образовательные программы начального общего, основного общего и среднего общего образования, могут быть созданы условия для проживания обучающихся в интернате, а также для осуществления присмотра и ухода за детьми в группах продленного дня.

За содержание детей в образовательной организации с наличием интерната, включающее в себя обеспечение обучающихся в соответствии с установленными нормами одеждой, обувью, мягким инвентарем, предметами личной гигиены, школьно-письменными принадлежностями, играми и игрушками, хозяйственным инвентарем, питанием и организацию их хозяйственно-бытового обслуживания, а также за осуществление присмотра и ухода за детьми в группах продленного дня учредитель образовательной организации вправе устанавливать плату, взимаемую с родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, и ее размер. Учредитель вправе снизить размер указанной платы или не взимать ее с отдельных категорий родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся в определяемых им случаях и порядке. Фактически, данные нормы и возможные решения учредителя (дополнительная компенсация родителям, компенсация выпадающих доходов для образовательной организации, выделение части услуги по присмотру и уходу в отдельную услугу с целью ее полного финансирования за счет средств бюджета) идентичны ситуации с присмотром и уходом за обучающимися по программам дошкольного образования.

В любом случае, услуга присмотра и ухода должна быть четко отделена от услуги по реализации образовательной программы, поскольку общедоступность и бесплатность общего образования (в отличие от присмотра и ухода) гарантированы законом.

Необходимо четко решить вопрос о составе услуги по присмотру и уходу, в частности, определить, к какому типу услуг относится деятельность групп продленного дня, которая ведется в ряде общеобразовательных организаций. По закону, данная деятельность является присмотром и уходом, однако, если проанализировать реальную практику образовательных организаций, можно выяснить, что ответ не так однозначен, и зачастую "группой продленного дня" называют иные услуги. Возможны следующие варианты:

1. Работа осуществляется в рамках оказания услуги по реализации основной общеобразовательной программы (например, проводится внеурочная деятельность в рамках образовательной программы в соответствии с требованиями ФГОС, индивидуальная работа с обучающимися либо иные виды деятельности в соответствии с основной образовательной программой). Реализация финансируется за счет средств субсидии, предоставленной учреждению на выполнение задания (на предоставление общего образования), что должно быть оформлено соответствующим образом. Вместе с тем, если рассчитанного в соответствии с установленными нормативными затратами объема субсидии хватает, то реализация образовательной программы таким образом возможна, если же финансовых средств не хватает, значит следует организовать реализацию иначе.

2. Работа является присмотром и уходом за ребенком по окончании времени реализации образовательной программы. В данном случае деятельность работника не может быть профинансирована за счет средств субсидии, предоставленной на реализацию образовательной программы. Возможны два варианта ее финансирования. Либо учредитель вводит такую услугу в качестве бесплатной для населения и дает задание на ее оказание с финансированием за бюджетный счет. В таком случае услуга по присмотру и уходу за детьми, получающими общее образование, должна быть отражена в перечнях государственных (муниципальных) услуг, войти отдельной строкой в государственное (муниципальное) задание и иметь рассчитанные нормативы финансирования, на основе которых будет формироваться субсидия. Либо данная услуга оказывается на условиях платной услуги, т. е. финансируется исключительно за счет средств от приносящей доходы деятельности (например, родительской платы за присмотр и уход за детьми).

Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" устанавливает дополнительные гарантии для обучающихся по программам общего образования.

Согласно ч. 10 ст. 66 закона для обучающихся, нуждающихся в длительном лечении, детей-инвалидов, которые по состоянию здоровья не могут посещать образовательные организации, обучение по образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования организуется на дому или в медицинских организациях. Обучение на дому не имеет в данном случае ничего общего с семейным образованием. Это обучение в образовательной организации, однако с особенностями в отношении места осуществления образовательной деятельности. С большой долей вероятности обучение данных лиц будет проводиться по индивидуальному учебному плану. Также для этого контингента могут быть установлены специальный норматив и нормативные затраты.

Статья 67 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" посвящена организации приема на обучение по основным общеобразовательным программам. Получение дошкольного образования может начинаться по достижении детьми возраста двух месяцев.

Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" сохраняет норму, согласно которой правила приема в государственные и муниципальные образовательные организации на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать прием в образовательную организацию граждан, имеющих право на получение общего образования соответствующего уровня и проживающих на территории, за которой закреплена указанная образовательная организация. Норма распространяется в т. ч. на дошкольные образовательные организации (на прием по программам дошкольного образования).

Часть 5 ст. 67 закона решает давнюю проблему отбора при приеме на обучение по программам общего образования. Ранее такой отбор был в любом случае незаконен, даже если речь шла о приеме в лицеи, гимназии и прочие организации, работающие по особым образовательным программам. В итоге администрация образовательных учреждений сталкивалась с дилеммой: проводить прием либо законно, либо эффективно с точки зрения дальнейшей организации работы с детьми.

Согласно Федеральному закону "Об образовании в Российской Федерации" организация индивидуального отбора при приеме либо переводе в государственные и муниципальные образовательные организации для получения основного общего и среднего общего образования с углубленным изучением отдельных учебных предметов или для профильного обучения допускается в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством субъекта РФ. Таким образом, если регион примет соответствующее решение, можно организовать индивидуальный отбор в образовательные организации на законных основаниях (если речь идет об обучении по программам с углубленным изучением отдельных предметов или программам профильного обучения).

Источник - http://www.e-mcfr.ru/scion/secure/ctx_www_edemo_ru_NPd6vmoI_/index.jsp?1410707014141=&is_citator=false&link_type=1&document_id=MCFR100172970&cfu=Default&cpid=edu-promo#page[346]