Комментарий к гл. 4 "Обучающиеся и их родители (законные представители)" нового закона об образовании в РФ

Комментарий к гл. 4 "Обучающиеся и их родители (законные представители)" Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации"

Четвертая глава Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее – Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации") посвящена регулированию правового статуса обучающихся и их родителей, иных законных представителей.

Например, лица, осваивающие образовательные программы начального общего, основного общего или среднего общего образования, дополнительные общеобразовательные программы, именуются учащимися.

Воспитанники определяются как лица, осваивающие образовательную программу дошкольного образования, основную общеобразовательную программу с одновременным проживанием или нахождением в образовательной организации.

В законе также дается определение экстернов – это такие обучающихся, которые были зачислены в организацию, осуществляющую образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам, для прохождения промежуточной и государственной итоговой аттестации.

Согласно ч. 4 ст. 33 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" локальными нормативными актами может быть предусмотрена выдача обучающимся документов, подтверждающих их обучение в организации (например, используемых в дальнейшем для прохода на территорию образовательной организации и в иных целях). Ключевой статьей гл. 4 является ст. 34, которая определяет права обучающихся и меры их социальной поддержки и стимулирования.

Первой частью ст. 34 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" обучающимся дается право выбора формы получения образования и формы обучения. До достижения ими возраста 18 лет такое право принадлежит их родителям, иным законным представителям. В любом случае, настаивать на обучении в образовательной организации, например, в случае, когда семья выбирает форму семейного образования, незаконно. Кроме того, отдельным правом обучающегося является обучение по индивидуальному учебному плану, в т. ч. ускоренное обучение, в пределах осваиваемой образовательной программы (в порядке, установленном локальными нормативными актами, – т. е. данное право не является безгранично свободным выбором обучающегося, порядок его реализации установлен образовательной организацией).

На случай перехода обучающегося из одной организации в другую установлено право на зачет организацией, осуществляющей образовательную деятельность, результатов освоения обучающимися учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), практики, дополнительных образовательных программ в других организациях, осуществляющих образовательную деятельность. Порядок зачета определяется локальными нормативными актами организации.

При этом установлено, что право на перевод в другую образовательную организацию, реализующую образовательную программу соответствующего уровня, реализуется в порядке, предусмотренном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.

Первой частью ст. 34 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" предусматривается также право на участие в управлении образовательной организацией в порядке, установленном ее уставом, и целый ряд иных прав.

Предоставление мер социальной поддержки и стимулирования описывается в ч. 2 ст. 34 закона. В целом меры социальной поддержки определяются федеральными законами или законами субъектов РФ, данная статья лишь перечисляет, какими они могут быть (полное государственное обеспечение, обеспечение питанием, местами в интернатах, помещениями в общежитиях, транспортное обеспечение и т. п.).

Важнейшей гарантией для обучающихся является ч. 3 ст. 34 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", которая устанавливает право лиц, осваивающих основную образовательную программу в форме самообразования или семейного образования либо обучавшихся по не имеющей государственной аккредитации образовательной программе, пройти экстерном промежуточную и государственную итоговую аттестацию в организации, осуществляющей образовательную деятельность по соответствующей имеющей государственную аккредитацию образовательной программе. Если речь идет о получении основного общего или среднего общего образования, закон устанавливает право пройти экстерном промежуточную и государственную итоговую аттестацию бесплатно.

Четвертая часть ст. 34 устанавливает право обучающихся на посещение по своему выбору мероприятий, которые проводятся в организации, осуществляющей образовательную деятельность, и не предусмотрены учебным планом, в порядке, установленном локальными нормативными актами.

Данная часть также воспроизводит гарантию, согласно которой привлечение обучающихся без их согласия и несовершеннолетних обучающихся без согласия их родителей (законных представителей) к труду, не предусмотренному образовательной программой, запрещается. Таким образом, любая трудовая деятельность обучающихся может проводиться либо в рамках реализации образовательной программы, либо с согласия обучающихся или их законных представителей (при этом необходимо соблюдение всех требований трудового законодательства о труде несовершеннолетних граждан).

Восьмая часть ст. 34 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" содержит следующую норму: организации, осуществляющие образовательную деятельность, финансовое обеспечение которой осуществляется за счет бюджетных ассигнований бюджетов различного уровня, в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством РФ обеспечивают обучающихся за счет бюджетных ассигнований стипендиями, жилыми помещениями в общежитиях, интернатах, а также осуществляют другие меры их социальной поддержки, предусмотренные Федеральным законом "Об образовании в Российской Федерации" и иными нормативными правовыми актами РФ. Соответственно, подобные расходы должны учитываться при определении нормативных затрат на оказание государственных или муниципальных услуг.

Последняя, девятая, часть ст. 34 вводит для обучающихся новую гарантию на случай прекращения деятельности образовательной организации.

Учредитель обязан обеспечить перевод совершеннолетних обучающихся с их согласия и несовершеннолетних обучающихся с согласия их родителей (законных представителей) в другие организации, осуществляющие образовательную деятельность по образовательным программам соответствующих уровня и направленности, в случаях:

• прекращения деятельности организации, осуществляющей образовательную деятельность;
• аннулирования соответствующей лицензии;
• лишения организации государственной аккредитации по соответствующей образовательной программе или истечения срока действия государственной аккредитации по соответствующей образовательной программе.

Учредитель обеспечивает перевод по заявлению совершеннолетних обучающихся, несовершеннолетних обучающихся по заявлению их родителей (законных представителей) в другие организации, осуществляющие образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным образовательным программам соответствующих уровня и направленности, в случаях:

• приостановления действия лицензии;
• приостановления действия государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных уровней образования, укрупненных групп профессий, специальностей и направлений подготовки.

Порядок и условия осуществления такого перевода устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования. Обеспечение перевода может быть возложено учредителем на уполномоченный им орган управления образовательной организацией.

Статьей 35 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" регулируются вопросы пользования учебниками, учебными пособиями, средствами обучения и воспитания. Обучающимся за счет средств бюджета по основным образовательным программам учебники и учебные пособия, а также учебно-методические материалы, средства обучения и воспитания должны быть предоставлены в пользование на время получения образования бесплатно. Стоимость обеспечения учебниками и учебными пособиями, а также учебно-методическими материалами, средствами обучения и воспитания должна учитываться при расчете нормативных затрат на услугу (обеспечение должно осуществляться за бюджетный счет).

Статья 36 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" описывает стипендии и иные денежные выплаты обучающимся. Согласно ч. 16 ст. 36 организации, осуществляющие образовательную деятельность, вправе устанавливать за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности, различные виды материальной поддержки обучающихся.

Статьей 37 регулируются вопросы питания обучающихся. В целом организация питания относится к компетенции организации, осуществляющей образовательную деятельность. При этом расписание занятий должно предусматривать достаточный перерыв для питания.

Обеспечение питанием возможно также за счет бюджета, однако закон не устанавливает случаев, когда именно производится такое обеспечение. По общему правилу, если оно производится за счет средств бюджета субъекта РФ, случаи и порядок обеспечения питанием определяют органы государственной власти субъекта РФ, если же за муниципальный счет – органы местного самоуправления.

Статья 40 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" посвящена вопросам транспортного обеспечения. Закон устанавливает право на бесплатную перевозку до образовательных организаций и обратно обучающихся в государственных и муниципальных образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы, между поселениями. Перевозка должна быть организована учредителями образовательных организаций (что может быть сделано различным образом). Кроме того, законодательством могут предусматриваться меры социальной поддержки при проезде на общественном транспорте.

Статьей 41 регулируются вопросы охраны здоровья обучающихся. Организация охраны здоровья обучающихся (за исключением оказания первичной медико-санитарной помощи, прохождения периодических медицинских осмотров и диспансеризации) в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, осуществляется этими организациями. Организацию оказания первичной медико-санитарной помощи обучающимся осуществляют органы исполнительной власти в сфере здравоохранения. Образовательная организация обязана предоставить безвозмездно медицинской организации помещение, соответствующее условиям и требованиям для осуществления медицинской деятельности.

Организации, осуществляющие образовательную деятельность, при реализации образовательных программ должны создавать условия для охраны здоровья обучающихся. Так, законом предусматривается обязанность проводить расследование и учет несчастных случаев с обучающимися, в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения.

Важная гарантия для обучающихся установлена ч. 5 и 6 ст. 41 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации". В частности, предусматривается, что для обучающихся по основным общеобразовательным программам, нуждающихся в длительном лечении, создаются специальные образовательные организации, либо обучение таких детей может быть организовано на дому или в медицинских организациях.

Порядок регламентации и оформления отношений государственной и муниципальной образовательной организации и родителей (законных представителей) обучающихся, нуждающихся в длительном лечении, определяется нормативным правовым актом уполномоченного органа государственной власти субъекта РФ. Соответственно, возможен учет региональных особенностей.

Статья 42 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" описывает такие вопросы, как психолого-педагогическая, медицинская и социальная помощь обучающимся, испытывающим трудности в освоении основных общеобразовательных программ, развитии и социальной адаптации. Данные виды помощи оказываются детям, испытывающим трудности в освоении основных общеобразовательных программ, развитии и социальной адаптации, в центрах психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи, создаваемых органами государственной власти субъектов РФ, а также психологами, педагогами-психологами организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в которых такие дети обучаются. Органы местного самоуправления имеют право на создание центров психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи.

Второй частью ст. 42 определяется, что входит в понятие психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи. Частью третьей устанавливается исключительно добровольный характер оказания такой помощи (причем заявление либо согласие на оказание помощи должно быть дано в письменном виде). Соответственно, в случае работы в образовательной организации психолога, педагога-психолога необходимо организовать сбор письменных подтверждений согласия на оказание помощи со стороны родителей, иных законных представителей обучающихся.

Образовательная организация взаимодействует по данным вопросам с центром психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи. В частности, центр осуществляет психолого-педагогическое сопровождение реализации основных общеобразовательных программ, оказывает методическую помощь организациям, осуществляющим образовательную деятельность, включая помощь в разработке образовательных программ, индивидуальных учебных планов, выборе оптимальных методов обучения и воспитания обучающихся, испытывающих трудности в освоении основных общеобразовательных программ, выявлении и устранении потенциальных препятствий к обучению, а также осуществляет мониторинг эффективности оказываемой организациями, осуществляющими образовательную деятельность, психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи детям, испытывающим трудности в освоении основных общеобразовательных программ, развитии и социальной адаптации.

Ряд изменений внесен Федеральным законом "Об образовании в Российской Федерации" в вопросы регулирования обязанностей и ответственности обучающихся. Этим вопросам посвящена ст. 43 закона. Первым пунктом ч. 1 ст. 43 предусмотрена такая обязанность, как добросовестно осваивать образовательную программу, выполнять индивидуальный учебный план, в т. ч. посещать предусмотренные учебным планом или индивидуальным учебным планом учебные занятия, осуществлять самостоятельную подготовку к занятиям, выполнять задания, данные педагогическими работниками в рамках образовательной программы. Включение ее в закон обусловлено тем, что образовательная услуга, несмотря на то, что в аспекте гражданского законодательства может трактоваться только как услуга (не работа, не товар), обладает существенной спецификой. В частности, не только образовательная организация должна обучать для достижения результата, но и обучающийся должен прикладывать сознательные усилия, обучаться, в противном случае он не сможет достичь результата.

Немаловажным является также п. 4 ч. 1 ст. 43 – обучающиеся обязаны уважать честь и достоинство других обучающихся и работников организации, осуществляющей образовательную деятельность, не создавать препятствий для получения образования другими обучающимися. Образование – это коллективно получаемое благо, ребенок получает образование не в изоляции, а в коллективе, классе, группе. Соответственно, крайне велика роль не только обучающегося и образовательной организации, но и его одноклассников (одногруппников и т. п.) в достижении образовательного результата. В случае если один из учеников мешает, например, вести урок, он нарушает права на образование всех остальных детей класса, которые вместо освоения образовательной программы вынуждены присутствовать при применении дисциплинарных мер к конкретному ребенку. Поэтому в закон включена отдельная обязанность обучающихся не создавать препятствий для получения образования другими лицами.

Законом предусмотрены и иные обязанности, например, выполнять требования устава организации, осуществляющей образовательную деятельность, правил внутреннего распорядка, правил проживания в общежитиях и интернатах и иных локальных нормативных актов по вопросам организации и осуществления образовательной деятельности, бережно относиться к имуществу организации, осуществляющей образовательную деятельность. Предусмотрена возможность определять обязанности обучающихся договором об образовании.

Однако само по себе определение обязанностей еще не дает механизма воздействия на нарушителей, в связи с чем ключевую роль играют вопросы ответственности обучающихся за нарушение своих обязанностей.

Закон различает меры дисциплинарного взыскания и меры педагогического воздействия.

Меры педагогического воздействия – это любые применяемые к обучающемуся педагогом меры воздействия на его поведение (объяснения, устные замечания, вовлечение в иные виды деятельности и т. п.). Они ограничены только запретом применять физическое и психическое насилие к обучающемуся, а также необходимостью соблюдать права обучающегося как гражданина РФ. Иного регулирования закон не содержит. Меры же дисциплинарного взыскания – это официальные меры, применяемые в установленном законом порядке с учетом массы ограничений. В этом смысле замечание как мера дисциплинарного взыскания (объявляется официально в установленном порядке) не имеет ничего общего с замечанием как мерой педагогического воздействия (делается в свободной форме педагогом).

Согласно ч. 4 ст. 43 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" за неисполнение или нарушение устава организации, осуществляющей образовательную деятельность, правил внутреннего распорядка, правил проживания в общежитиях и интернатах и иных локальных нормативных актов по вопросам организации и осуществления образовательной деятельности к обучающимся могут быть применены меры дисциплинарного взыскания – замечание, выговор, отчисление из организации, осуществляющей образовательную деятельность. Меры взыскания применяются именно за нарушение локальных актов, соответственно, обязанности обучающихся, предусмотренные законом, во избежание двоякого понимания целесообразно включить в локальный нормативный акт организации.

Порядок применения к обучающимся и снятия с обучающихся мер дисциплинарного взыскания устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.

Меры дисциплинарного взыскания в принципе не применяются к обучающимся по образовательным программам дошкольного, начального общего образования, а также к обучающимся с ограниченными возможностями здоровья (далее – ОВЗ) (с задержкой психического развития и различными формами умственной отсталости). Обучающиеся же по программам основного и среднего общего образования (если они не относятся к обучающимся с ОВЗ) вполне могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности.

Выбирая, какая конкретно мера дисциплинарного взыскания будет применяться – замечание, выговор или отчисление, необходимо не только учитывать тяжесть дисциплинарного проступка, причины и обстоятельства, при которых он совершен, предыдущее поведение обучающегося, его психофизическое и эмоциональное состояние, но и мнение советов обучающихся, советов родителей. В случае если такие органы существуют в образовательной организации, локальными нормативными актами целесообразно предусмотреть порядок учета мнения данных органов в ходе процедуры применения дисциплинарных взысканий.

Очевидно, что замечание и выговор не несут в себе такого воздействия на обучающегося, как перспектива его отчисления. Именно отчисление является тем взысканием, которое действительно способно серьезно воздействовать на поведение обучающегося. Вместе с тем, возможности отчислить обучающегося по программам общего образования существенно ограничены до степени, которая делает отчисление во многом нецелесообразным.

Отчисление (не выговор или замечание) может быть выбрано только в случае, если ранее к обучающемуся применялись меры дисциплинарного взыскания (т. е. должно быть как минимум одно официально примененное взыскание) и педагогического воздействия (должно быть доказано применение хотя бы одной меры), но они не дали результатов.

Кроме того, отчислить обучающегося можно только в том случае, если дальнейшее его пребывание в организации, осуществляющей образовательную деятельность, оказывает отрицательное влияние на других обучающихся, нарушает их права и права работников, а также нормальное функционирование организации. Это обязательное условие. Например, если ученик регулярно опаздывает на уроки, но приходит, тихо садится за свою пару и начинает работать, его нельзя отчислить даже за сотое опоздание – он никак не мешает окружающим и ничем не нарушает учебный процесс.

Решение об отчислении несовершеннолетнего, не получившего основного общего образования, принимается:

• с учетом мнения его родителей (законных представителей);
• с согласия комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Решение об отчислении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, принимается также с согласия органа опеки и попечительства.

Об отчислении образовательная организация обязана незамедлительно проинформировать орган местного самоуправления, осуществляющий управление в сфере образования.

Применение дисциплинарных взысканий может быть обжаловано в комиссию по урегулированию споров между участниками образовательных отношений.

Права, обязанности и ответственность в сфере образования родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся урегулированы ст. 44 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации".